在中國式現代化進程中繪制新藍圖

“十四五”規劃即將收官。近年來，百年變局加速演進，改革發展穩定任務之艱巨前所未有。在以習近平同志為核心的黨中央領導下，中國經濟經受住了考驗，經濟社會發展實現大幅躍升，中國已成為世界發展最穩定、最可靠、最積極的力量。在此背景下，中國經濟如何繼續穩中求進、“十五五”規劃如何更好謀篇布局，成為各方關注焦點。本期“對話經濟學家”邀請清華大學中國發展規劃研究院常務副院長董煜，為我們深度解讀經濟熱點與政策邏輯。

讀懂增量政策接續發力的現實邏輯

記者：今年4月25日中央政治局會議后，各部門密集出台政策，這是繼去年9月一攬子增量政策出台后的新一輪政策“組合拳”。增量政策的脈絡及背后邏輯是什麼？

董煜：看清楚中央增量政策的脈絡，首先要做一點回顧，看一下中央在每個時間節點是如何及時出台宏觀調控舉措的。關於短期的宏觀調控，主要是通過中央政治局會議進行研究。其中，每年4月和7月下旬的會議分別是根據當年一季度和半年度經濟形勢的變化，對后續經濟工作作出部署，是對年度安排與時俱進的調整。當然，在不同的年份還會根據形勢變化適時靈活調整。

去年9月26日召開的中央政治局會議，在我國宏觀調控歷史上具有重大意義——黨中央研判經濟增長面臨的挑戰，及時出台增量政策“組合拳”，穩住中國經濟基本盤。深入觀察這次宏觀調控的脈絡，其前端部署在去年年中就有鋪墊，7月30日的中央政治局會議已經明確要求“及早儲備並適時推出一批增量政策舉措”，也就是說，“增量”二字在當時就已經提出。經過兩個月的時間准備，在9月下旬時間窗口到來時，中央及時推出了一攬子增量政策。

今年4月25日召開了中央政治局會議，隨之出台的新的增量政策，是為應對美方在經貿領域突然發難背景下作出的新部署，可以通過“4+5”的脈絡去看待。“4”就是“四穩”方針，即穩就業、穩企業、穩市場、穩預期。這是對經濟面臨的突出矛盾和問題的概括，也是對工作著力點的基本要求。在具體工作抓手中，有5方面的“組合拳”，又可分為“2+2+1”的結構：第一個“2”是短期舉措，即穩住就業、穩住外貿企業，第二個“2”是中長期政策組合，即促進消費、擴大投資，一個“1”則是指具有基礎性作用的良好發展環境。

這個“2+2+1”的政策“組合拳”，推出時間是在今年4月，而在去年底的中央經濟工作會議上就有伏筆，同樣是前瞻部署的結果。其政策效能會在全年的經濟運行中得以體現，為實現經濟社會發展目標起到重要的支撐作用。

記者：您剛剛提到了“四穩”，您如何看待這幾個“穩”之間的關系？

董煜：看待“四穩”，不光是看舉措本身，更重要的是通過其架構去看整個宏觀經濟治理的背后邏輯。當時看到“四穩”的提法后，我的第一反應是想到5年前的4月份，在新冠疫情沖擊下，中央政治局會議上提出了“六保”工作，其中第一條就是“保居民就業”。而這次“四穩”方針的第一位也是穩就業。這意味著，面對外部環境變化，就業首先會受到影響，因而中央思考政策的出發點首先會聚焦到穩就業上。

穩企業也是非常重要的。今年以來，企業特別是外貿企業受到的沖擊比較大，一些企業特別是中小微企業應對能力較弱，需要政府支持。在這方面中央強調了“一業一策”，即針對每一個企業所遇到的具體困難和問題，爭取政策精准滴灌式地到達受沖擊的企業。企業穩住了，也就穩住了外貿基本面。

市場可以看作是企業和就業的大環境，穩市場的內涵很豐富。要通過加快全國統一大市場建設，破除要素流動的各種制約，使外貿企業和內需市場能夠更好對接，已有的面向內需的企業不至於因為外貿轉內銷而受到太多沖擊，在市場中形成互補發展的良好態勢。

穩預期是近年來中央在宏觀調控中特別重視的一個點。預期關乎人們對就業的期望，關乎企業是否擴大投資、擴大招工等。預期不穩，經濟就會出現大問題。所以，抓經濟工作中的預期，實際上就是在抓起先導作用的關鍵環節。在這方面過去我們是缺乏經驗的，而現在已經把預期管理放到整個宏觀經濟治理體系中一個前所未有的重要位置，今后在政策制定、出台、實施等環節，會根據對預期的可能影響，改進一些方式，改變一些做法。

如果再去拆解“四穩”的話，那麼“穩就業”是穩住最重要的群體，“穩企業”是穩住最重要的基本盤，“穩市場”是穩住整個發展環境，“穩預期”是為經濟持續平穩健康運行創造良好條件。

這些雖然是短期的舉措，但和中長期發展也有密不可分的關系。每一次宏觀調控面對短期問題時拿出的解決方案，都會為今后的經濟工作提供寶貴的經驗和借鑒。特別是圍繞政策力度和著力點的思考，對改進宏觀經濟治理有著積極意義。而總結工作不用等到將來，在政策推進的過程中就可以及時進行階段性回顧，從而不斷提升宏觀調控的敏銳性、針對性和有效性。

記者：通過觀察上半年主要宏觀數據，穩中有進是一個突出特征。您認為中國經濟的“穩”主要體現在哪些方面？

董煜：經濟運行的基本面，主要是通過四大目標進行衡量，即經濟增長、就業增加、物價穩定和國際收支平衡。今年以來，這四個方面總體上都處在一個平穩狀態。也就是說，中國宏觀經濟運行的基本面是比較穩定的，這是無論怎麼唱衰中國都改變不了的事實。相反，某些國家的四個指標無論在穩定性還是協調性上都達不到像中國這樣的狀態。

當然這是一個基本盤，基本盤穩並不意味著所有微觀主體的感受都一定是穩的。在真實的經濟政策制定中，從來都不是隻盯數據，而是一定要深入到工廠、車間、港口，去了解各個領域、各個行業、各類企業、各種崗位的真實情況，了解到底是哪個領域、哪部分企業和群體遇到的困難最大，政策就要努力在他們最關切的問題上找到結合點。

做經濟工作時刻要有底線思維，上半年的經濟運行態勢是好的，但也要隨時准備應對下一步可能出現的變化。當前最重要的就是“兩個堅定不移”，即堅定不移辦好自己的事、堅定不移擴大高水平對外開放，這個態勢和路徑是不會變的。

充分認識五年規劃的不可替代作用

記者：今年是“十四五”規劃收官之年，也是“十五五”規劃謀篇布局之年。習近平總書記指出，科學制定和接續實施五年規劃，是我們黨治國理政一條重要經驗，也是中國特色社會主義一個重要政治優勢。如何充分認識五年規劃在我國發展全局中的作用？

董煜：有西方國家領導人訪華時曾說：“我對中國最好奇的就是你們的五年規劃。”這個“好奇”反映的是世界對中國發展模式的思考：為什麼中國可以持續編制實施這麼多個五年規劃？為什麼五年規劃能發揮這麼大的作用？要回答這些問題，就需要對五年規劃的作用機理進行深入分析，找出中國經濟增長的重要“秘訣”。

一部發展史，也是一部規劃史。新中國成立以來，除1950年至1952年國民經濟恢復期、1963年至1965年國民經濟調整期外，我國都編制實施了五年規劃（計劃）。這些五年規劃（計劃）對促進經濟社會發展發揮了重要作用。

改革開放之后，五年規劃（計劃）的任務從經濟領域進一步拓展到民生、社會等領域。也就是說，五年規劃（計劃）開始在發展當中兼顧到國民經濟和社會發展的方方面面、各個領域，已成為我國經濟社會發展的一個總戰略。

從“十一五”開始，五年計劃變成了五年規劃。這一字之差，意味著更加突出宏觀性、戰略性、指導性，更加強調與社會主義市場經濟發展進程的緊密結合。

黨的十八大以后，我們實施了兩個五年規劃。“十三五”時期，完成了全面建成小康社會的偉大壯舉，“十四五”時期，開啟了全面建設社會主義現代化國家新征程。科學編制和實施五年規劃，已成為堅持走中國特色社會主義道路的重要體現，在整個國家發展中具有不可替代的作用。

記者：與“十四五”規劃相比，您認為即將出台的“十五五”規劃最大的不同會是什麼，又將有哪些新的要求？

董煜：“十五五”規劃和“十四五”規劃相比，在規劃背景上的最大變化，就是黨的二十大作出了以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興的偉大部署。“十五五”時期在基本實現社會主義現代化的進程中，處於承上啟下的關鍵階段，需要為實現這一宏偉目標積蓄力量、打好基礎。各級規劃都要把踐行中國式現代化的新要求作為規劃研究的首要任務。要深入學習貫徹黨的二十大精神，自覺更新規劃理念，在規劃中予以充分體現和落實。

人口規模巨大的現代化，要求把滿足民生需求放到更加突出位置。規劃目標任務要充分體現以人民為中心，這是對各級規劃的一個總體要求，在落實中要和新的形勢緊密結合，變成實實在在的舉措。在當前國際環境發生較大變化的情況下，“十五五”時期需要把擴大內需作為最重要的任務之一，做大做強國內市場，對沖外部風險挑戰，通過激發14億多人的消費潛力，為中國經濟高質量發展提供最堅實的支撐。這就需要在規劃研究中注入“需求側”思維，全面了解群眾的多樣化需求，不斷豐富和創造消費場景，實現需求和供給在更高水平上的動態平衡。

全體人民共同富裕的現代化，要求把發展成果惠及全體人民。富裕的基礎是收入，收入的基礎是就業，就業的基礎是產業。聚焦實現中國式現代化這一目標，要堅持高質量發展這個首要任務，加快建設現代化產業體系。其中，發展新質生產力是內在要求和重要著力點，通過做強新興產業、布局建設未來產業、加快傳統產業改造升級，可以在經濟領域創造更多“興奮點”，使創新成果更多更快轉化為現實生產力，從而有效拉動投資、帶動就業。這就要求在五年規劃中加強前瞻性謀劃，畫出新的“產業圖譜”。在地方層面，需推動各地在規劃中主動提出因地制宜發展新質生產力的舉措，更好發揮各地比較優勢和潛能，縮小區域間、區域內發展差距，進而使生活在不同地區的人們都能找到適合的共同富裕路徑。

物質文明和精神文明相協調的現代化，要求在發展中更加注重“軟”的一面。在不斷夯實物質基礎的同時也要看到，相比制造業、基礎設施等“硬”的一面，軟實力目前是我國發展的“短板”，在文化領域還有很多事情可做。這就要求在規劃中把供給側結構性改革的思路引入文化發展領域，結合數字賦能的動力，激勵廣大文化工作者創造出更加優質豐富多樣的產品。這兩年文化領域涌現出一些爆款作品，但這只是一個新起點，更需要思考的是如何厚植文化傳承創新的土壤，為更多“國潮”文化符號的轉化和傳播提供助力。在公共服務領域，智能化技術的加快普及利用使相關工作的內涵發生了很大變化，如何既提升國內居民家庭生活的便利性、舒適性，又面向全世界展示好“中國式生活”新潮和時尚的一面，也需要在五年規劃中加以積極引導。

人與自然和諧共生的現代化，要求在發展中不斷增添“綠”的成色。在我國生態文明建設取得歷史性、轉折性、全局性變化后，美麗中國的前景越來越清晰可及。但也要看到，生態環境領域一些根源性、趨勢性壓力還有待緩解，經濟社會發展綠色轉型內生動力還不足，需要久久為功、持續推進。2030年是我國面向國際承諾的碳達峰目標實現年，這是“十五五”規劃一個重要的疊加目標，在規劃中要對新型能源體系建設、清潔低碳轉型、碳市場發展等作出部署，確保按時實現碳達峰。在降碳的同時，還要協同推進減污擴綠增長，通過精准治污降低新型污染物等的危害，通過保護修復生態筑牢自然生態屏障，努力為城鄉居民創造更加美好的家園，推動綠色低碳生活方式成為人們的自發選擇。

走和平發展道路的現代化，要求堅定不移推進高水平對外開放。外部環境越是變化，中國越要保持戰略定力，堅持對外開放的基本國策，堅持成為世界和平發展的守護力量，這在當下具有十分重大的意義。要讓各方認識到，五年規劃不僅能為中國發展注入確定性，也是在為世界發展注入穩定性。規劃中的很多內容，都是為全球投資者提供中國的“機會清單”，通過貿易、投資等商業往來，既利用中國大工廠努力滿足全球客戶需求，也借助中國大市場積極為全球廠家提供訂單和就業機會。近年來中央反復強調“制度型開放”，就是要在規則、規制、管理、標准等方面主動與國際對接，打造市場化、法治化、國際化一流營商環境。在這個過程中，各地都要主動服務開放大局，積極加強對外經貿往來、人文交流和參與共建“一帶一路”，不但要保持大門開放，各個窗口、各個地區也都要展示開放的心態和姿態。

發展新質生產力是“最大加法”

記者：各方現在都十分關心，“十五五”規劃將會謀劃出哪些新的產業圖譜。比如，人工智能產業在“十四五”規劃當中並沒有被過多提及，您認為“十五五”規劃可能會在哪些產業上做出更有針對性、前瞻性的規劃？

董煜：“十五五”時期，我們所面臨的產業和創新格局，相比“十四五”時期發生了很大變化，但其中最關鍵的是要以發展新質生產力為牽引。也就是說，要圍繞如何培育壯大新質生產力，在“十五五”規劃中去具體布局，從新興產業、未來產業和傳統產業三個方面謀劃好具體路徑。

從新興產業看，目前有一部分產業已處在世界領先位置，要做的是加快更新迭代，讓它們繼續保持領跑。在國內市場，要避免這些領域的企業把注意力過多放在價格競爭上，而是要更多關注提升產品品質、營造良好產業生態。與此同時，也有一部分產業如高端裝備、生物醫藥等，還處在跟跑階段，需要不斷地用創新技術去賦能，讓它們加快發展壯大。

未來產業方面，其本身是以更加前沿的科技為引領，有一部分產業只是初具形態，還沒有形成規模化、產業化態勢。在規劃工作中，要聽取各方意見，分析研判量子信息、具身智能、腦機接口等領域的技術條件如何、產業化到了什麼階段。在此基礎上勾畫出中國未來產業發展的圖譜，明確“十五五”初期資源重點投入的方向，並在規劃期內根據科技產業形勢變化滾動更新。

在人工智能加快發展的背景下，傳統產業改造升級有了完全不同的基礎性支撐條件，“十五五”期間的升級步伐一定會加快。去年7月的中央政治局會議后，中央關心的一個事情就是獨角獸企業和瞪羚企業的培育。現在不少企業具備了相應的條件，要從中去發現一些好苗子，加快AI賦能產業轉型升級，形成一批能夠帶動行業發展的新企業，進而使整個傳統產業都能加快向以人工智能為引領的技術方向轉型。

“十五五”時期，我想產業發展一個大的趨勢是，會有一大批中小科創企業冒出來。以杭州“六小龍”為例，在新技術賦能下，在大力推進新質生產力發展的背景下，科技成果到產業發展之間的通道越來越暢通，很多年輕企業、小企業，只要有想象力，只要能夠抓住市場機會，就有可能在未來的市場競爭中脫穎而出，成為新的明星企業。

從各地政府的部署看，在“六小龍”等企業成長案例的激勵下，紛紛加大了對個人和科創企業的支持力度，我認為這種“卷環境”的做法值得肯定。今天，我們把培育新質生產力的土壤夯實了、肥料施足了，未來各個領域都有可能涌現出一批讓世界吃驚的企業。

記者：您曾說過，發展新質生產力是經濟工作中最大的加法。“十五五”時期，該如何發展好新質生產力，做好這個最大加法？對於“十五五”規劃的重大工程項目，您有什麼建議？

董煜：五年規劃中，無論是培育發展新興產業、未來產業還是推動傳統產業改造升級，都要去謀劃一系列重大工程和舉措。這些工程和舉措會變成五年規劃中的“風口”，被市場所關注。圍繞這些“風口”，相應的資金就會跟進去，相應的資源就會投進去。這些全都是為經濟做加法的，會成為拉動經濟增長的新增量。

工程項目是五年規劃中非常重要的一個內容。從“十一五”規劃開始，規劃形式上的一個重大創新是設立專欄，把一些重大工程放到其中。這些專欄中的重大工程，成為我們推動實施五年規劃的重要抓手。

以最近兩個五年規劃為例，“十三五”規劃推動實施了165項重大工程，“十四五”規劃推動實施了102項重大工程。這裡的每一個重大工程，都是由一個個具體的項目集中而成。102項重大工程的背后，是5000多個具體項目，遍布在各個領域、各個地方。推動實施這些重大工程，已成為我們實現五年規劃落地的一個重要法寶。

目前，各部門、各地區都在匯總梳理面向“十五五”的重大工程項目，通過把這些納入各個領域、各個層級的規劃中，就會形成一個個“機會清單”，為各方投資者提供中長期投資發展的指南。

打通政策舉措落地“最后一公裡”

記者：“十五五”規劃既是“國事”也是“家事”，您認為“十五五”規劃未來會如何影響億萬老百姓的錢袋子，該如何提升老百姓的幸福感？

董煜：五年規劃中，民生工作被放到了越來越重要的位置。我們看待民生工作不能把它簡單地等同於公共服務和社會事業。實際上，五年規劃中的很多內容都是直接圍繞提高居民收入去進行的。“十四五”規劃中有一個“同步”的要求是非常重要的，就是“堅持居民收入增長和經濟增長基本同步”，這是規劃者理念的重要體現。我相信，在這次“十五五”規劃中，居民收入增長和經濟增長同步依然會被放到非常重要的位置。

具體該如何實現？首先要穩住經濟基本盤，給經濟發展不斷注入活力。也就是說，既要讓在企業裡工作的人能夠獲得穩定收入並敢消費，也要創造出新的崗位，為就業市場上的年輕人提供更多機會。打造全國統一大市場，也是要讓中國的市場規模盡快成長起來。我國現在是世界第二大消費市場，“十五五”期間要努力成為世界第一大消費市場，這對於中國經濟未來前景至關重要。從消費端看，統一大市場能夠滿足人民群眾不斷增長的消費需求，也會給廣大中小企業特別是服務消費領域企業帶來業務增長的機會，給個人帶來更多的就業機會。

回到民生本身，就公共服務來說，人工智能賦能后，人們享受更高質量公共服務的機會明顯增多了。下一步，我相信各地政府在這方面還會持續加大力度，不僅是簡單增加財政投入，提升公共服務的投入產出比也要成為一個重要命題。要努力用更低的成本、更高的效率，為人民群眾提供更加優質的服務。

記者：在這個過程中，如何確保涉及民生的各項政策舉措能夠實實在在地落地見效？

董煜：在政策的落實過程中，特別強調打通“最后一公裡”。五年規劃中會有很多任務和舉措是直接對居民家庭起作用的。在這方面，各地都在加快相關政策體系的構建。不管出台什麼政策，首先要看的是這個政策能不能取得實效，如果不能，該如何去加以改進。

五年規劃是有完整傳導體系的。當國家總體規劃提出任務之后，各個專項規劃會在各個領域細化落實，然后通過各級規劃層層做分解，確保總體規劃中的每一句話都能變成一個專項任務。國外不少官員對中國五年規劃的實施效果感到驚訝，其實是他們不理解其中的機理。我們的五年規劃遠遠不只是一個文本，而是一個完整的體系去落實其中的任務。

記者：民營經濟促進法從提出到正式頒布速度非常快，在經濟立法史上具有裡程碑意義。您怎麼看待這部法律在穩定市場和企業預期方面的作用？

董煜：民營經濟促進法之所以能夠快速出台，恰恰說明了黨中央的高度重視。在整個立法過程中，中央充分聽取了各方意見，特別是民營企業家的意見，充分考慮到了民營經濟各方面實際需要解決的問題，也充分考慮到了民營企業家的各種顧慮和擔憂。

信心不是從天上掉下來的。民營經濟要有安心的環境，首先就要打造一個公平發展的法治環境。法治環境在所有環境當中是最具基礎性的，需要一部基礎性的法律作為引領。與此同時，各部門相應的規章制度等都要按照民營經濟促進法的相關條文去落實和執行。今后，民營企業家遇到一些具體問題時就有了一個新的可以依據的法律，做事情也可以更放心。

隨著民營經濟促進法的出台，我們會發現其中關於保障民營企業權益、維護民營企業家合法權益方面的條款正在得到積極落實。未來，要通過一個個具體事例，讓民營企業和企業家們能夠不斷增強法治信心和安全感，在“十五五”時期大顯身手，為推進中國式現代化作出新的更大貢獻。（顧陽）