把頂層設計和問計於民統一起來

科學制定和接續實施五年規劃，是我們黨治國理政一條重要經驗，也是中國特色社會主義一個重要政治優勢。習近平總書記對“十五五”規劃編制工作作出重要指示強調，編制和實施“十五五”規劃，要堅持科學決策、民主決策、依法決策，把頂層設計和問計於民統一起來。從1953年開始，我國已經編制實施了14個五年規劃（計劃），有力推動了經濟社會發展、綜合國力提升、人民生活改善，創造了世所罕見的經濟快速發展奇跡和社會長期穩定奇跡。2025年是“十四五”規劃收官之年，也是“十五五”規劃謀劃之年。針對“十五五”規劃編制工作，要按照習近平總書記的重要指示，把頂層設計和問計於民統一起來，加強調研論証，廣泛凝聚共識，以多種方式聽取人民群眾和社會各界的意見建議，充分吸收干部群眾在實踐中創造的新鮮經驗，注重目標任務和政策舉措的系統性整體性協同性，高質量完成規劃編制工作。

把頂層設計和問計於民統一起來具有深刻的理論邏輯，體現了馬克思主義的群眾觀點

統一於“一切為了群眾”，統一於正確認識和妥善處理人民根本利益和具體利益、長遠利益和現實利益、整體利益和局部利益的辯証關系。江山就是人民、人民就是江山，不管是加強頂層設計還是堅持問計於民，最終都是為了人民的發展與幸福，為了滿足人民日益增長的美好生活需要，這體現了共產黨人的堅定信念，體現了以人民為中心的發展思想。

統一於“從群眾中來，到群眾中去”。認識源於實踐，廣大人民群眾是實踐的主體。在現實的實踐活動中，人民群眾對於改革發展中的問題感受最直接、對於自身的利益訴求體會最真切、對於現實問題的解決往往有著自己的獨特思考，基於此，在制定大政方針時，必須注意傾聽人民的聲音，汲取群眾的智慧。進而言之，政策制定如何問計於民呢？一個根本方法就是認真進行調查研究。調查研究是謀事之基、成事之道，沒有調查，就沒有發言權，更沒有決策權。新時代新征程，要切實增強調研的主動性、系統性、深入性，通過廣泛而扎實的調查研究真正問出改革發展的痛點、難點與群眾的急難愁盼，真正聽到群眾的實話、心聲與肺腑之言，真正覓到啃硬骨頭、涉險灘的良方。同時，也要看到，群眾的觀點、意見與訴求往往是駁雜多樣的，有些甚至淺於表面，這種情況下，必須經過去粗取精、去偽存真、由此及彼、由表及裡的思考整合過程，政策制定者才能將調查得到的感性材料轉化為理性認識，制定出符合規律、體現趨勢的制度政策，進行科學的頂層設計。換言之，對於頂層設計而言，有一個在民主基礎上有效集中的過程。沒有實踐的鮮活素材，頂層設計就會脫離實際，淪為主觀演繹﹔沒有頂層設計，實踐的感性與多樣性就無法達到對規律的理性把握。當然，頂層設計是否科學正確，還要再返回到實踐中去接受人民群眾的檢驗，並根據實踐效果進行調適和完善。這裡存在一個從認識到實踐、到再認識再實踐的循環往復、不斷提升的過程。毛澤東對此作了精辟闡釋：“將群眾的意見（分散的無系統的意見）集中起來（經過研究，化為集中的系統的意見），又到群眾中去作宣傳解釋，化為群眾的意見，使群眾堅持下去，見之於行動，並在群眾行動中考驗這些意見是否正確。然后再從群眾中集中起來，再到群眾中堅持下去。如此無限循環，一次比一次地更正確、更生動、更豐富。”

統一於“一切依靠群眾”。人民是歷史的主體，是社會物質財富和精神財富的創造者，是推動社會發展變革的決定力量。隻有充分尊重人民主體地位，才能調動起最廣大人民的積極性、主動性、創造性，凝心聚力攻堅克難，實現既定的宏偉目標。就此而言，堅持問計於民不僅僅是一個了解民情民意、吸納群眾智慧的過程，同時也是一個使人民感受到自身價值，喚起人民熱情、激發人民力量的過程。廣泛、多層次的問計於民使人民意識到自己的主人翁地位，感受到自己作為國家、民族一分子在強國建設、民族復興偉業中所肩負的責任與使命。由此可見，有效的政治參與對於人民力量的凝聚發揮著重要的催化作用。對於頂層設計而言，其有效落實同樣也離不開人民群眾的自覺認同、大力支持與不懈奮斗。對於貢獻了自己智慧的頂層設計，人民群眾自然有能動性去積極落實，對於能夠有效維護和實現自身利益的頂層設計，人民群眾自然有積極性認真踐行。概而言之，脫離了人民群眾，頂層設計與問計於民的統一就成了無本之木、無源之水。在此意義上，我們就可以深刻理解列寧所說“生氣勃勃的創造性的社會主義是由人民群眾自己創立的”，也可以深刻感知習近平總書記為什麼強調“中國共產黨根基在人民、血脈在人民、力量在人民”。

我國制定經濟社會發展戰略規劃的寶貴經驗和優良傳統，是中國式現代化成功推進的重要保障

相比於資本主義國家，社會主義國家尤其注重經濟計劃。盡管二戰以后資本主義國家向社會主義國家學習，也對經濟發展實施一定程度、一定范圍的計劃調節，但其廣度和力度無法與社會主義國家經濟計劃相比。現在來看，盡管我國最初幾個五年國民經濟計劃具有非常明顯的計劃經濟色彩，在頂層設計與問計於民上有所局限，但其實施仍然取得了巨大的成就，特別是推動建立起獨立的比較完整的工業體系和國民經濟體系，國防科技領域也取得了突破性進展。

改革開放以后，黨和國家決策機制日益制度化、科學化、民主化，大政方針的頂層設計在聽民聲、匯民智、聚民意的基礎上不斷強化與優化。實際上，中國式現代化的開創本身就體現了加強頂層設計與堅持問計於民的有機統一。鄧小平帶領我們深入探索如何從中國的具體國情出發“走出一條中國式的現代化道路”，確立“一個中心、兩個基本點”的基本路線，制定了到21世紀中葉分三步走、基本實現社會主義現代化的發展戰略。這說明中國式現代化從一開始就是有原則、步驟、方向，亦即有明確頂層設計的。同時，鄧小平特別尊重人民主體地位，提出沒有民主就沒有社會主義，強調要把人民擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興、答應不答應作為制定方針政策和作出決斷的出發點和歸宿。他高度稱贊人民群眾的偉大創造力。“改革開放中許許多多的東西，都是群眾在實踐中提出來的”，“這是群眾的智慧，集體的智慧。我的功勞是把這些新事物概括起來，加以提倡”。在此，所謂“概括”“提倡”實際就是將民眾智慧納入頂層設計之意。頂層設計順應了歷史規律，既反映了人民意願，又吸納了人民智慧，自然會得到人民的廣泛擁護與支持。

從“六五”計劃開始，計劃的制定注重與問計於民有機結合，並基於民意增加了社會發展的內容，強調人民生活的改善、勞動就業、環境保護等方面的目標要求，五年計劃也由“國民經濟發展五年計劃”改為“國民經濟和社會發展五年計劃”。從“十一五”開始，“五年計劃”改為“五年規劃”，定位更加科學，更加准確地體現了頂層設計的宏觀性、戰略性和指導性。為進一步完善重大決策的科學化、民主化、規范化決策程序，提高規劃編制過程的社會參與度和透明度，2005年10月，《國務院關於加強國民經濟和社會發展規劃編制工作的若干意見》頒布，提出要建立規劃編制的社會參與和論証制度。國家發展改革委在門戶網站開辟了建言獻策專欄，發布了電子信箱和信件郵寄地址，公開征集民眾意見，同時成立了規劃專家委員會。黨的十八大以來，在五年規劃的編制中，習近平總書記明確強調要著眼長遠、把握大勢，開門問策、集思廣益，把加強頂層設計和堅持問計於民結合起來，把社會期盼、群眾智慧、專家意見、基層經驗充分吸收到規劃編制中來。一方面，在新時代的改革發展中，基於對規律認識的深化，頂層設計進一步科學化，作用進一步增強，戰略意義進一步凸顯。另一方面，全過程人民民主的不斷健全完善使得問計於民更為便利、更有深度、更具效果。在這一過程中，頂層設計和問計於民的結合愈益緊密，統一愈益富有成效。

“兩個大局”背景下實現強國建設、民族復興的必然要求

歷經14個五年規劃（計劃），我們實現了第一個百年奮斗目標，為實現第二個百年奮斗目標奠定了堅實基礎。未來的時間表和路線圖已經非常明確：到2035年，用2個五年規劃期，基本實現社會主義現代化，然后再用3個五年規劃期，到本世紀中葉，把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。而“十五五”規劃的制定則是當前最為緊迫、奠定基礎的任務。謀劃“十五五”時期經濟社會發展，必須准確把握“十五五”時期的階段性要求，緊緊圍繞基本實現社會主義現代化目標，一個領域一個領域合理確定目標任務、提出切實可行的思路舉措。立足當下，著眼未來，“十五五”規劃的高質量制定對加強頂層設計和堅持問計於民的統一提出了更高的要求。

當前頂層設計的強化與優化有著非常現實的針對性。就國內而言，中華民族偉大復興進入關鍵時期，各方面改革發展穩定任務極為繁重，亟須在頂層設計上明確各項任務完成的時間表和優先序，使中國式現代化有條不紊地推進。隨著改革的進一步全面深化、發展的不斷轉型升級，改革發展的系統性、整體性、協同性日益增強，而這就對頂層設計提出了更高的要求。世界百年未有之大變局加速演進，我國發展進入了戰略機遇和風險挑戰並存、不確定難預料因素增多的時期，各種“黑天鵝”“灰犀牛”事件隨時可能發生。有效應對這些風險挑戰，在日趨激烈的國際競爭中贏得戰略主動，必須牢固樹立底線思維和極限思維，未雨綢繆，扎實做好頂層設計工作，使頂層設計經得起實踐、人民、歷史檢驗。

更好地堅持問計於民在當前也具有非常現實的針對性。正如習近平總書記指出的：“在我們這麼一個有著14億人口的國家，每個人出一份力就能匯聚成排山倒海的磅礡力量，每個人做成一件事、干好一件工作，黨和國家事業就能向前推進一步。”強國建設、民族復興的新征程上面臨的風險考驗隻會越來越復雜，甚至會遇到難以想象的驚濤駭浪。這種情況下，我們更需要切實貫徹黨的群眾路線，進一步激發、調動最廣大人民的智慧與力量，緊緊依靠人民群眾攻克一個個“婁山關”“臘子口”，不斷奪取黨和國家事業新勝利。

新的征程上，頂層設計要強化優化，問計於民要更好堅持。在將頂層設計與問計於民相結合來編制五年規劃方面，我們黨和國家已經積累了豐富的經驗，形成了一套成熟、穩定、有效的制度機制並且充分顯示了其優勢。在黨中央的集中統一領導下，我們對於“十五五”規劃的科學制定充滿信心。

〔作者系中央黨校（國家行政學院）馬克思主義學院副院長、教授〕