健全全過程人民民主制度體系的三個維度

【資政場】

黨的二十屆三中全會提出“健全全過程人民民主制度體系”。這是新時代推進中國特色社會主義政治建設的重要部署，是推進中國式現代化的本質要求。

全過程人民民主制度的體系化強調的是整體大於部分之和，且各部分之間應相互關聯、互為支撐，共同服務於人民當家作主權利的實現這一核心目標。一個成熟的制度體系需要具備結構的完整性、關系的協同性與執行的規范性等基本特征，這也是健全全過程人民民主制度體系的基本指向。

健全制度結構，提升制度體系的完整性

全過程人民民主是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，要求實現民主過程的全鏈條涵蓋、民主層級的全方位拓展以及民主議題的全領域覆蓋。

一要實現民主過程的全鏈條涵蓋。全過程人民民主強調選舉、協商、決策、管理、監督五個民主環節缺一不可，應構建完整、閉合的制度鏈條，確保人民群眾在各個環節中的“在場”。但在具體實踐中，部分環節存在弱化甚至虛置的傾向。例如，民主決策存在“先決策后征詢”的現象，民主監督存在“重答復、輕辦理”的情況，這都表明民主過程的鏈條尚未完全閉合，各環節功能發揮仍有待加強。

二要實現民主層級的全方位拓展。全過程人民民主要求建構上下互通的“全方位”民主實踐平台。但在實際運行中，各級民主實踐平台有時會出現“有平台無實效”的情況，突出表現在基層。比如，一些鄉鎮和街道雖然建立了民主議事會、人大代表聯絡站等平台，但沒有常態化開展高質量活動。因此，仍需優化制度設計、健全監督機制。

三要實現民主議題的全領域覆蓋。全過程人民民主應在政治、經濟、社會、文化、生態文明等所有領域實現廣泛覆蓋。然而，當前在議題拓展方面仍存在不平衡、不充分的問題。比如，文化領域中人民群眾直接參與決策管理的渠道較為狹窄，生態環境領域的公眾參與機制仍顯薄弱，這些短板制約了民主制度在各領域的廣泛落地。

注重系統集成，提升制度體系的協同性

全過程人民民主由根本政治制度、基本政治制度和重要政治制度等構成了一個各司其職、相互支撐的制度體系。協同性是衡量制度體系成熟度的核心指標，是決定全過程人民民主制度能否發揮1+1>2效能的關鍵。因此，注重系統集成，增強縱橫協同，是健全制度體系的重要面向。

在縱向層面，要實現上下聯動，切實提升全過程人民民主治理效能，一方面要健全自上而下的監督指導與標准制定機制。目前，從中央到地方的五級民主治理平台仍存在協同不暢的問題。另一方面要完善自下而上的民意反饋機制。由於基層民意上達渠道較長，存在被過濾、反饋慢等問題。因此，應進一步拓展反饋渠道，推動建立涵蓋不同層級、不同主體的信息反饋平台。

在橫向層面，要實現左右協同，發揮1+1>2的民主治理效能，一要健全協同機制，打破制度壁壘。當前，各民主制度間的有效溝通仍顯不足。如人大代表履職、政協建言和基層群眾意見反饋之間，缺少統一的銜接機制，不同渠道收集的社情民意缺乏共享機制，造成信息孤島與資源浪費。因此，可探索建立跨機構聯絡機制或信息共享平台，實現高效聯動，形成制度合力。二要厘清職責邊界，強化制度分工。目前，各制度運行中的職責邊界還不夠明晰。如在協商民主過程中，哪些部門負責將協商意見納入決策、決策后反饋評估由誰執行，缺少清晰的責任邊界，導致民主參與的正向激勵不足。

強化制度執行，提升制度體系的規范性

規范性是全過程人民民主制度體系穩健運行的“定盤星”，也是提升全過程人民民主質量的“壓艙石”。它不僅要求各項民主實踐活動具備明確的制度依據，更要求其過程合乎程序、結果可預期。

首先，要加強法治保障。全過程人民民主的發展必須牢牢依托於法治軌道。我國現行憲法、選舉法、代表法、地方組織法等為制度體系提供了法律支撐。但對於一些重要制度和具體制度，應通過專項立法填補制度空白，強化民主制度的法定效力。

其次，要細化操作程序。規范性不僅體現在制度文本的合法性上，更應體現在操作層面的程序性與標准性上。應將相關制度原則轉化為具體的執行標准和操作流程，使民主實踐“看得見、摸得著、可落實”。例如，在民主協商中，應明確協商議題的遴選機制、參與主體的選取標准、協商的流程規范以及結果反饋落實機制，以避免形式主義，增強實效性。

最后，要健全監督閉環。全過程人民民主不僅強調參與，更注重落實。要通過人大監督、政協民主監督、社會監督等多元渠道，構建全鏈條、可閉環的監督體系，確保民主制度在運行過程中實現“有參與、有回應、有改進”。

習近平總書記指出，完善中國特色社會主義制度是一個動態過程，必然隨著實踐發展而不斷發展，已有制度需要不斷健全，新領域新實踐需要推進制度創新、填補制度空白。這一重要論述深刻揭示了制度建設的演進規律。健全全過程人民民主制度體系，必須堅持體系化思維，統籌頂層設計與基層探索，貫通制度構建、機制運行與實踐反饋，推動各項民主制度協同互動、互為支撐，形成結構嚴密、運轉順暢、動態優化的制度生態。

（作者：劉樂明，系華東政法大學政府管理學院副教授、上海市全過程人民民主研究基地特聘研究員）